第八章  江南的政权建设和经济措施

第一节  健全地方政权

洪承畴在任江南总督期间，主要的精力用于平息江南抗清势力，以安定江南局势。同时，他还在如何治理江南方面，做了不少事，为清朝长久统治江南，奠定了基础。

洪承畴到江南时，南京已改为江宁省，应天府也已改为江宁府。还在清军占领南京以后，清朝就面临着如何处置南京和设官的问题。是维持原状，还是加以改变。清廷派往南京面见多铎的侍卫绰吉图、巴克善等，就转达敕谕说：“南京或仍为京，或改为省，俟大定日再议”这个“大定”是指南京管辖区的“大定”，还是指整个江南，不得而知。但从后来的发展看，是指前者。南京作为京城，从三国时的东吴开始，后来的东晋、宋、齐、梁、陈都以南京为都城，南京日益繁华。隋、唐、宋、元几朝，南京除在南唐时为都城外，其余时间虽不是都城，但地位也很重要。到元朝末年，朱无璋以南京（当时称为集庆）为根据地，发展起来。明朝建立后，自然以南京为都城。明成祖迁都北京以后，南京作为留都。那时候，皇帝住在北京，中央机构也都设在北京；可是，由于南京是留都，中央的机构在南京也有一套。不过，南京的一套，事权较弱，多限在南京境内；官吏人数略减，比较清闲，俸禄也低一些。一般来说，年老而名望较高的，刚直而不容于人的官员，多调往南京为官。清廷把南京问题提到议事日程上来，是在多尔衮以顺治名义诏布江南的诏书里谈到的：“南京为江南根本之地，绾穀十省，应设镇守文武大臣，及各衙门职掌应因应革，各大小官员应裁应并事宜，著吏兵二部会同九卿科道，详确议奏，以凭裁定。”根据多尔衮的意见，到顺治二年闰六月，九卿科道开会商议南京的地位和设官的问题，到会的大臣各有各的主张。有的主张在南京仍然保留六部、都察院、操江、巡江、府尹、国子监、六科；有的建议在南京立都督府，以亲王统领，统领的亲王一年一换，六部中留下户、兵、工三部侍郎，裁减司官，改御史各差为大差，统于北部都察院，提学用翰林，统于内院，设布、按两司，尽去南京名色，并改应天府名色；有的说，留副都御史一员，设操江事御六员、巡江科三员，兼设六科；有的说，六部各留侍郎一员，量裁司官，留科二员、道四员；还有的说，六部堂官都应分设，如行在，操江归北兵部，巡仓、巡城归北都察院。总之，说法不一，互有异同，“而请设部院科道衙门，率居其半。更有云我朝定鼎北京当以南京为陪京者”。吏部侍郎兼翰林院待读学士陈名夏等则认为：

国家定鼎神京，居北制南，必不当如前并称都会，宜去京之名，存设官之实。户、兵、工三部，各自北差侍郎及各司官，如饷司、分司例。操江亦自北差，管江防事务。巡城、巡江、巡仓，俱并都察院，作大差。国子监自裁。 

陈名夏是崇祯十六年（1643年）殿试一甲第三名进士，很有学问，很有名气；降清后，颇受重用。在这次会上，对南京问题，他明确提出，不应当再把南京作为都会，而应当“设官如诸行省”。当然，由于他是江南溧阳（今江苏溧阳）人，对南京的情况比较了解，在具体设官建议中，主张在南京多设一些官员。清廷对他的建议很赞成，基本采纳；不过，对南京官员设置的具体问题，则交给了洪承畴，让他根据情况，提出方案。清廷的决定是这样下达的：

汇疏奏入，得旨：南京著改为江南省，设官事宜照各省例行。但向来久称都会，地广事繁，诸司职掌作何分任，听总督大学士洪承畴到时，酌妥奏闻。

几天以后，清廷又下令“改应天府为江宁府，府尹为知府”。接着，在清廷任命多罗贝勒勒克德浑为平南大将军，同固山额真叶臣、总督洪承畴前往江南，代定国大将军和硕豫亲王多铎时，多尔衮致书多铎。在书中，对南京改省之事又做了一些安排：

南京著改为江南省，应天府著改为江宁府，设知府，不设府尹。掌印指挥、管屯指挥暂留，余指挥，俱裁去。其卫所改为州县。俟天下大定，从容定夺。福王宗室在任者，悉改补别员，彼处所筹钱。留充兵饷……新投诚官刘良佐、李本深、张天禄等，应否带回及彼处安置，王等酌行。其太子福王及诸王并王铎、钱谦益、陈洪范、张秉贞等，俱带回。公侯伯等应否带回，王等酌行。蒙古人员尽行带回。

实际上，多锋进南京后，收了很多降官，并加以委任，同时上报朝廷。至此，多铎虽然调回，但他委任的官除少数由多尔衮点名让他带回北京外，其余仍在江南省任职。包括多尔衮书中提到的刘良佐、张天禄等人带回与否，从后来情况看，多铎没有带回，而留在江南，成为洪承畴平定江南的干将。清廷也正式同意多铎经吏部上报的江南官员的委任。这次委任人数很多，达373员。如故明通政使刘应宾，就是这次任命为都察院右金都御史，并巡抚安、庐、池、太，兼理军务的。还有总兵土国宝，也是在这次被任命为都察院右副都御史，并巡抚江宁，总理粮储军务。洪承畴到任后，基本没有改变多铎的这些委任。不过，随着江南省辖境内，归附清朝范围的扩大，他对一些官员所管辖的地区，做了一些调整，主要是增加这些官员的管辖范围。如在他到任这年年底，吏部就同意了他对江宁省一些官员管辖范围调整扩大的上疏。具体覆文如下：

以江宁、苏、松、常、镇王府，隶抚臣土国宝志辖：池、太、徽、宁、安庆五府并广德一州，隶抚臣刘应宾专辖，仍兼管光、固、蕲、广、黄、德、湖口等处；庐、凤、淮、扬四府，滁、和、徐三州，隶抚臣赵福星专辖。其原颁敕书俱照各分属地方，务行改正。

前面提到的江宁巡抚土国宝，在这次任命中，就增加了苏州、松江、常州、镇江四府的管辖范围。洪承畴的这个上疏要求，还是合乎当时实际情况的。清朝入关后，随着统辖区不断扩大，所需的官吏也大量增加。尽管大量任用降官，但毕竟有不少明朝官吏在战争中死亡，要么不愿在清朝为官。所以，清初在很长的时间里，各地严重地存在着缺官的现象。洪承畴到江南以后，一次就推荐149人做地方官，全部为清廷接受，就是由于严重缺官的原因。在这种情况下，洪承畴经过几个月的工作，更感到清军新定的地区，如无人管辖，或管辖的人不得力，局势就不能稳定。所以，他选中一些既忠于清廷，又较为能干的人，扩大了他们的管辖范围，从而起到稳定江南省局势的作用。

洪承畴临行前对清廷给他的改京为省的任务，即江南省诸司职掌的安排，在到任以后，也于百忙中，不断的调查筹划。经过一段时间了解，他总算对江宁省官员设置提出自己的筹划方案，并将这个方案上报清廷。清廷认为他的方案很好，同意照这个方案去办。下面就是洪承畴对江宁省官员设置提出的方案：

招抚江南大学士洪承畴疏言：江南改京为省，一应设官自当与各省一例。应如所议。设操江都御史一员，布政使司左右布政使各一员，分守江宁道一员，按察使司按察使一员，驿传兼盐法道一员，分巡江宁兼江防道一员，整理马政道一员，按察使司经历、知事、照磨各一员，省城内掌印都司、操捕都司、管屯都司各一员，都司经历、断事、都事各一员，江宁府知府一员，江防同知、马政同知，船政同知、管粮同知各一员，捕盗通判二员，查盐通判、水利通判、管粮通判各一员，推官一员，经历、知事、照磨、检校各一员，江宁府儒学、江亏上元两县儒学教授、教谕、训导俱照旧，两县县丞各二员，主簿、典史各一员。其部院等衙门，俱应裁去。惟户、兵、工三部、以军务方殷，兵马、钱粮、船艘为重，应于北京三部中，差满汉侍郎各一员，驻扎江南省城，协同经理。户部设司官六员；兵、工二部，设司官各四员，皆录衔北部，分理其事。

这个方案是按照临行前，清廷最高统治者的旨意，即“南京著改为江南省，设官事宜照各省例行”，来设计的，很细致，从省级的最高长官，到主簿、典史之类的小吏，都一一做了安排。而且，洪承畴还根据江宁省当时的实际情况，即当时江宁是清军统一江南各省指挥中心，军务繁多；而其本身也是初定，境内的反清活动时有发生。鉴于以上情况，洪承畴提出，要求中央的户、兵、工三部各派满汉侍郎各一员，驻在江南省城，共同管理兵马、钱粮、船艘等事。他还要求这三个部各在江宁城设司官数人，帮助侍郎来分理事务。对洪承畴的这个方案，多尔衮令拿到吏部覆议，得到吏部同意。于是，清廷才于顺治三年二月初七日批准洪承畴的这一方案。

同一天，清廷还批准了洪承畴提出的一批任官名单。其中有原故明南户部郎中高射斗，任他为清江南按察使司副使；原故明督粮道兵部郎中李尔育，任为清江南布政使司右参议、屯田水利道；原故明户部主事张天机，任为清江南布政使司右参议、分守江宁道；原故明户部郎中王琳，任为清江南布政使司右参议、驿传道；原故明礼部主事卢世杨，任为清江南按察使司金事、马政道；原故明礼部主事何平，任为清江南按察使司金事、江防道；原故明中军都司杨志和，任为清江南掌印都司。这一批共有七人，均是故明的降官。这是继上年十一月向朝廷推荐149员降官之后的又一批降官。虽然人数多，但说明洪承畴在设计江南省的诸司职掌的同时，也不断从降官中精心挑选适当人才来担当这些官职。从而使清朝江南省的统治机器，充分的运转起来。在运转的过程里，洪承畴对不断出现的新问题，又不断地提出解决办法。由顺治三年六月十六日，他“为定议守巡江宁及安庆等道驻扎管辖职掌以便责成事”，而向清廷上的揭帖内容可以看出。揭帖里说，他到江南后，已按照朝廷旨意，设布承宣政使司和按察使司，其下又设分守江宁道一员，由现任布政司右参议张天机，管民事、官评、钱粮等事务；又设分巡江宁兼江防道一员，由现任按察司金事何平，管盗贼、水陆、防御等事务。这两个官已经按廷命令上任办事。不过，洪承畴认为他们两人任职的分守道和分巡道管辖驻扎的地方不明，应当再行议定。于是，他几次令江南省布政和按察二司商议此事，然后由他“再加参酌”，初步定了下来：

先为应天府，后改为江宁府，所属有上元、江宁、句容、溧水、溧阳、高淳、江浦、六合，共八县。内句容、溧水、溧阳、高淳四县，向系池、太兵备道分管；江浦、六合二县，向系滁、和兵备道分管。惟上元、江宁二县因在江南城内，旧只属本府所辖，未有该道管辖。兹江宁既有守、巡二道，则江宁府所属八县俱应归守、巡二道管理。其二道驻扎地方江南省城，城池辽阔，夙称重地，分守江宁道，应驻扎省城，料理八县民事、官评及地方钱粮诸务；分巡江宁兼江防道应驻扎溧水县，为适中之地，料理八县防御事宜及沿江盗贼、水陆诸务。如地方事情紧急，职与江宁巡抚及操江诸臣，仍委守道协同巡道共理，监军、防剿等事，可以一体责成。其池、太兵备道，见任右参议高岐凤，只应管辖池州、太平二府州县。该道见用关防，系整伤池、太、句容等处兵备关防，应去句容二字，另行改给。滁、和二州，全椒、来安、含山三县，该道见用关防，系整饰滁和兵备关防，可以照旧，不用更改。滁、和之间，前朝没有池河营，先有参将段士杰署管，该总漕督臣王文奎，题定江北经制不入数内，自应裁汰。即以滁和道新立标兵五百名，酌发防御，听该道就近稽查。又职前具题安庆府新设安庆兵备道一员，有新升金事夏继虞，见任管事，应管辖安庆府六县。其安、庐兵备道，只应管辖庐州府属八州县，不便再管安庆。该道见用关防，系整伤安、庐兵备关防，应去庐（从上下文看，应为安）字，另行改给。江南督粮道，见任副使兼参议高射斗，职原题管通省粮储，吏部覆疏：谓苏、松四府已有粮储道一员，高射斗只管理江、安、徽、宁、池、太、庐、凤、淮、扬拾府，而未及滁、和、广、德、徐四州。职以为吏部既覆管理拾府，则四州同在十府之内，自在其中，但未经题明，该道亦未便管理。职今为之拈出，以便道臣统辖。职谨具疏题请伏乞皇上敕下该部，再加覆议。恭请明旨行下，职等钦遵奉行。为此，除具题外，理合具揭须至揭帖者。顺治三年六月十六日。

从这个揭帖，看出洪承畴对江宁的官职分任权限是煞费苦心调查、了解并予以安排的。经过这番安排，使江宁与周围道、州县的归属分明，江宁省下的各道衙门设置、地方各官的管辖范围清楚，职能、权限明确。这不仅可以减少地方上由于归属不明、管辖范围不清、权限不明而造成的扯皮现象；更重要的是，对一个新建王朝来说，在新占领区，健全地方机构、明确官吏职责，多么有利于这个王朝统治的巩固。同时，地方统治机构的健全，有利于地方的安定，民事、官评等有人管了，多少也有利于人民生活的安定。从中国历史上来看，不少农民政权的失误，其中重要一条，都是由于不重视对占领地区的管理，有的政权则是只占领而不管理，实际上占领只是形式上的。明末农民战争中李自成在这方面有进步，能在新占领区设官管理，可惜时间不长，中央政权就自顾不暇了。而清入关后，重视地方机构的设置、官员的安排。这种重视是通过人来完成的，洪承畴在这方面有丰富的经验，他自然成了清初建官设制决策的重要人物。洪承畴为官任事很认真，即使上面已经定了的事，只要他认为有不妥之处，总要上疏指出，并要求重新考虑。在这个揭贴最后提到的江南督粮道高射斗的职权，就是一例。吏部已经覆疏让高射斗只管十府督粮事，洪承畴却发现十府之内，尚有四州，吏部未曾提到。由于吏部的疏忽，这四州的督粮问题就没人管了。因此，他请皇上让吏部对道臣的职权，“再加覆议”，并提出这四州应当由高射斗统辖。他的这个建议和要求，自然是合理的。